L’égalité différenciée : pour une nouvelle doctrine de la justice territoriale au Maroc
Une société territorialement juste n’est pas une société sans différences. C’est une société dans laquelle la différence territoriale ne devient pas une condamnation sociale. C’est une société dans laquelle la montagne n’est pas synonyme d’enclavement, la ruralité de privation, la périphérie de marginalisation et la distance de renoncement.
Introduction : penser l’égalité à partir des territoires
Il ne s’agit pas d’abolir les différences entre les régions ni de rechercher une uniformité territoriale qui serait à la fois irréaliste et politiquement contre-productive. La justice territoriale ne signifie pas que tous les territoires doivent être identiques, disposer des mêmes structures productives ou recevoir exactement les mêmes politiques publiques. Elle suppose au contraire de reconnaître la diversité géographique, économique, sociale, culturelle et environnementale des territoires afin de garantir à leurs populations des droits fondamentaux, des services publics de qualité et des possibilités réelles de développement comparables. C’est dans cette perspective qu’il convient de penser une égalité différenciée : mêmes droits fondamentaux, mais politiques publiques adaptées aux caractéristiques, aux contraintes et aux potentialités de chaque territoire.
Cette conception n’est pas nouvelle dans la réflexion sur le développement territorial au Maroc. Dès 2020, l’analyse consacrée à « un Maroc pour tous » soulignait que le territoire constitue le lieu où les inégalités deviennent concrètes et où la concentration de la population, de la production et des opportunités produit des disparités entre les territoires et à l’intérieur de ceux-ci. Elle insistait également sur la nécessité de penser simultanément l’égalité des individus sur le territoire, l’égalité des territoires et la reconnaissance du droit à la différence et à la durabilité (Chtatou, 2020). Cette perspective conduisait à considérer l’« éthique territoriale » comme un principe associant égalité, reconnaissance et durabilité. En 2021, la réflexion sur « une équité territoriale au Maroc » approfondissait cette approche en soulignant que le territoire doit être appréhendé comme une construction humaine, institutionnelle, économique et culturelle, et que les politiques territoriales doivent être suffisamment flexibles pour répondre à l’hétérogénéité des situations locales (Chtatou, 2021).
L’enjeu contemporain est précisément de faire passer cette intuition normative du registre du discours à celui d’une doctrine opérationnelle de l’action publique. Le Maroc dispose aujourd’hui d’une architecture institutionnelle qui reconnaît la régionalisation avancée, la libre administration des collectivités territoriales, la coopération et la solidarité entre celles-ci. La Constitution de 2011 a ainsi consacré les collectivités territoriales et affirmé que leur organisation repose notamment sur les principes de libre administration, de coopération et de solidarité (Royaume du Maroc, 2011). Mais la question fondamentale n’est plus seulement celle de l’existence de cette architecture. Elle concerne son effectivité : dans quelle mesure la naissance ou la résidence dans un territoire donné continue-t-elle de déterminer l’accès à l’éducation, à la santé, à l’emploi, aux infrastructures, à la mobilité, à la connectivité numérique et, plus largement, aux possibilités réelles de mener une vie digne ?
L’égalité différenciée constitue précisément une tentative de réponse à cette interrogation. Elle cherche à dépasser l’opposition entre égalité abstraite et particularisme territorial. Elle ne consiste ni à abandonner le principe d’égalité au nom de la diversité ni à imposer une uniformité administrative au nom de l’unité nationale. Elle vise à construire une égalité substantielle capable d’intégrer la différence territoriale.
De l’égalité formelle à l’égalité substantielle
L’égalité juridique constitue un principe fondamental de l’État moderne. Tous les citoyens doivent bénéficier des mêmes droits et être soumis aux mêmes règles générales. Mais l’égalité formelle peut produire des résultats profondément inégaux lorsqu’elle s’applique à des individus et à des territoires qui ne disposent pas des mêmes ressources initiales. Donner exactement le même montant de financement à deux collectivités dont les capacités fiscales, les infrastructures, la densité démographique, l’accessibilité géographique et les besoins sociaux sont radicalement différents ne constitue pas nécessairement une politique équitable. De même, proposer le même modèle scolaire à une métropole densément peuplée et à une commune montagneuse isolée peut satisfaire le principe de l’uniformité administrative tout en reproduisant des inégalités réelles.
La distinction entre égalité et équité devient ici essentielle. L’égalité répond à la question : « Quels droits doivent être garantis à tous ? » L’équité ajoute une seconde interrogation : « Quelles conditions doivent être réunies pour que ces droits puissent effectivement être exercés ? » Cette seconde question rapproche la justice territoriale de la théorie de la justice de John Rawls. Dans une perspective rawlsienne, les inégalités ne sont légitimes que lorsqu’elles sont compatibles avec l’égalité des libertés fondamentales et qu’elles améliorent la situation des moins avantagés (Rawls, 1999). Transposée au territoire, cette logique conduit à considérer qu’une différenciation des politiques publiques peut être parfaitement compatible avec l’égalité, voire nécessaire à sa réalisation, lorsqu’elle permet de réduire les désavantages structurels dont souffrent certains territoires.
La pensée d’Amartya Sen permet d’aller plus loin. Le développement ne peut être mesuré uniquement par les ressources disponibles ; il doit être évalué à partir des capacités réelles dont disposent les individus pour choisir et mener la vie qu’ils ont des raisons de valoriser (Sen, 1999). Deux citoyens disposant théoriquement des mêmes droits peuvent avoir des capacités très différentes de les exercer en raison de leur environnement territorial. Un jeune vivant dans une grande métropole universitaire et un jeune vivant dans une zone montagneuse dépourvue de transport collectif, d’infrastructures numériques et d’offre de formation supérieure peuvent être juridiquement égaux tout en disposant de capacités profondément différentes.
L’équité territoriale doit donc être pensée comme une politique d’égalisation des capacités. Elle ne cherche pas à rendre les territoires identiques mais à faire en sorte que leurs différences ne deviennent pas des déterminants excessifs des trajectoires individuelles. Le lieu de naissance ne devrait pas décider de manière disproportionnée de la qualité de l’éducation reçue, de la possibilité d’accéder à un médecin spécialiste, de la capacité à trouver un emploi qualifié ou de la possibilité d’entreprendre.
Cette conception rejoint directement la réflexion développée dans « Pour un Maroc pour tous », où l’égalité des individus sur le territoire était définie comme la possibilité pour toute personne, indépendamment de son lieu de naissance ou de résidence, de bénéficier de conditions de vie lui permettant d’exercer effectivement ses droits et sa citoyenneté (Chtatou, 2020). La justice territoriale devient alors une composante de la citoyenneté elle-même.
Le territoire comme facteur de destin social
Le territoire n’est jamais un simple espace géographique. Il constitue un système de ressources, d’institutions, de réseaux, de représentations et de possibilités. Il peut favoriser ou limiter l’accès aux opportunités. Il peut rapprocher ou éloigner les citoyens de l’État, des marchés, des établissements éducatifs, des infrastructures sanitaires et des centres de décision.
Les données disponibles sur le Maroc montrent que cette géographie des opportunités demeure fortement différenciée. L’OCDE souligne que les villes concentrent une part majeure de l’activité productive et de l’emploi et que les grandes régions métropolitaines et côtières continuent de concentrer une proportion disproportionnée de la richesse et de l’investissement. L’organisation souligne parallèlement la persistance d’importantes disparités entre espaces urbains et ruraux (Organisation for Economic Co-operation and Development [OECD], 2025).
Ces chiffres ne signifient évidemment pas que les métropoles constituent un problème. Les grands centres urbains sont des moteurs indispensables de la croissance, de l’innovation, de l’investissement et de l’emploi. Le problème apparaît lorsque leur puissance économique devient synonyme de concentration excessive des opportunités et lorsque les autres territoires ne disposent pas des moyens institutionnels, humains, financiers et infrastructurels nécessaires pour valoriser leurs propres ressources.
C’est précisément le sens de la transition proposée de la logique d’un « Maroc des centres » vers celle d’un « Maroc des territoires ». Cette expression ne suppose pas d’opposer Casablanca, Rabat, Tanger, Marrakech ou Fès aux petites villes, aux zones rurales, aux montagnes et aux oasis. Elle vise plutôt à construire un système territorial dans lequel les grands centres demeurent des moteurs économiques tout en permettant aux autres territoires de développer leurs propres capacités (Chtatou, 2026).
La question fondamentale devient alors celle de la capacité territoriale. Un territoire pauvre n’est pas nécessairement un territoire dépourvu de ressources. Il peut disposer de ressources agricoles, hydriques, culturelles, touristiques, minières, artisanales, écologiques ou humaines considérables sans disposer des institutions, des infrastructures et des compétences nécessaires à leur valorisation. La justice territoriale doit donc dépasser une logique purement compensatoire. Elle doit chercher à renforcer la capacité des territoires à produire eux-mêmes de la valeur et à participer pleinement à la prospérité nationale.
Le droit à la différence comme composante de l’égalité
L’une des contributions les plus importantes de la réflexion sur l’équité territoriale consiste à montrer que l’égalité ne doit pas être confondue avec l’effacement des différences. Dans « Pour un Maroc pour tous », la reconnaissance du droit à la différence est présentée comme un élément constitutif de l’égalité territoriale : les différences culturelles, sociales, linguistiques et historiques ne doivent pas être considérées comme des anomalies qu’il faudrait neutraliser, mais comme des dimensions légitimes de la pluralité nationale (Chtatou, 2020).
Cette idée est particulièrement importante dans un pays comme le Maroc, dont la diversité territoriale est indissociable de la diversité historique et culturelle. Le Rif ne possède pas la même trajectoire historique et géographique que le Haut Atlas ; le Souss ne connaît pas les mêmes structures économiques que l’Oriental ; les oasis du Sud-Est ne peuvent être administrées selon les mêmes paramètres que les plaines atlantiques. Les politiques publiques doivent donc reconnaître les particularités de ces espaces sans transformer la différence en fragmentation.
La reconnaissance de la différence possède également une dimension économique. La diversité territoriale peut être une ressource. Les savoirs locaux, les systèmes traditionnels de gestion de l’eau, les agricultures spécifiques, l’artisanat, le patrimoine architectural, les pratiques communautaires et les paysages culturels constituent des actifs territoriaux susceptibles de soutenir des stratégies de développement différenciées. L’équité territoriale ne consiste donc pas uniquement à transférer des ressources vers les territoires défavorisés ; elle consiste également à permettre à ces territoires de transformer leurs spécificités en capacités de développement.
C’est ici que l’approche dite « place-based » développée par Barca, McCann et Rodríguez-Pose prend toute son importance. Ces auteurs critiquent les politiques uniformes qui supposent que les mêmes interventions produiront partout les mêmes résultats. Ils défendent au contraire des politiques adaptées aux caractéristiques économiques, sociales, institutionnelles et culturelles propres aux lieux (Barca et al., 2012). L’égalité différenciée s’inscrit directement dans cette perspective : l’universalité des droits doit être associée à la différenciation des instruments.
Le Rif, le Haut Atlas, le Souss et l’Oriental : l’impossibilité d’une politique uniforme
La géographie marocaine rend particulièrement visible la nécessité d’une telle doctrine. Le Rif est marqué par une forte identité historique et culturelle, une topographie contraignante, une économie rurale diversifiée et une relation particulière à la migration et aux réseaux transnationaux. Le Haut Atlas présente d’autres contraintes : altitude, enclavement, vulnérabilité climatique, dispersion de l’habitat et accès plus difficile aux infrastructures et aux services.
Les territoires du Souss disposent de ressources agricoles, touristiques et entrepreneuriales considérables, mais sont confrontés à une forte pression hydrique et à des transformations rapides de leurs systèmes productifs. L’Oriental, quant à lui, souffre davantage de son éloignement relatif des grands pôles économiques et de la faiblesse historique de certains réseaux d’investissement et d’emploi.
Les travaux de l’OCDE montrent d’ailleurs l’ampleur des écarts territoriaux en matière d’investissement. Les investissements directs étrangers et les projets greenfield demeurent fortement concentrés dans les régions côtières et métropolitaines, tandis que certaines régions périphériques restent nettement moins intégrées aux dynamiques d’investissement (OECD, 2024a). Une politique territoriale équitable ne peut donc pas se contenter de reproduire les mécanismes qui ont historiquement favorisé les territoires déjà les mieux connectés.
La même logique vaut pour les services publics. L’OCDE souligne que les populations rurales marocaines rencontrent encore des difficultés d’accès à des services publics de qualité et que les écarts intra-régionaux, notamment entre espaces urbains et ruraux, demeurent considérables (OECD, 2024b). La justice territoriale doit ainsi se mesurer non seulement à l’échelle des régions mais également à celle des communes, des provinces, des bassins de vie et des espaces ruraux.
La régionalisation avancée : de l’architecture à l’effectivité
La régionalisation avancée constitue l’un des instruments institutionnels les plus importants dont dispose le Maroc pour construire cette nouvelle doctrine. Mais elle ne pourra produire tous ses effets que si elle cesse d’être principalement considérée comme une réforme administrative et devient une véritable politique de redistribution des capacités.
La Constitution de 2011 établit clairement les principes de libre administration, de coopération et de solidarité entre collectivités territoriales (Royaume du Maroc, 2011). La question décisive est donc celle du transfert effectif des compétences, des ressources financières, de l’expertise administrative et des instruments de décision.
La régionalisation ne doit pas créer une simple décentralisation de la responsabilité sans décentralisation correspondante des moyens. Un territoire ne peut être rendu responsable de son développement tout en demeurant dépendant de décisions, de financements et de compétences qui lui échappent largement. La véritable régionalisation suppose une articulation entre autonomie, responsabilité, solidarité et évaluation.
La réflexion de 2021 sur l’équité territoriale insistait déjà sur la nécessité de renforcer les capacités locales, d’assurer une inclusion multi-acteurs et multi-niveaux, de maintenir un équilibre entre dépenses courantes et investissement, d’introduire de la flexibilité et de renforcer les mécanismes de suivi et d’évaluation (Chtatou, 2021). Ces principes demeurent d’une actualité particulière.
Le Nouveau Modèle de Développement va dans une direction comparable en plaçant le développement territorial parmi les axes fondamentaux de la transformation du pays et en considérant les territoires comme des sources de richesse, d’innovation et de résilience (Commission spéciale sur le modèle de développement, 2021). Le véritable défi consiste désormais à transformer cette vision en mécanismes permanents de convergence.
L’équité territoriale et la nouvelle génération des politiques publiques
Le projet de loi de finances pour 2026 a placé la réduction des disparités sociales et spatiales parmi les priorités de l’action gouvernementale et annoncé une nouvelle génération de programmes de développement territorial fondés notamment sur les spécificités locales, la régionalisation avancée, la solidarité et l’intégration territoriale (Royaume du Maroc, 2025). Cette orientation est importante parce qu’elle reconnaît implicitement qu’une politique nationale efficace ne peut plus être conçue exclusivement à partir de moyennes nationales.
Mais le véritable test sera celui de l’exécution. L’histoire du développement territorial montre que l’écart entre l’annonce politique et la mise en œuvre institutionnelle peut être considérable. Une nouvelle génération de programmes ne produira de résultats durables que si elle repose sur des diagnostics territoriaux précis, des objectifs mesurables, des financements pluriannuels, des responsabilités clairement définies et une évaluation indépendante.
L’équité ne peut donc être déclarée ; elle doit être mesurée. Il serait pertinent d’établir un instrument national permanent de convergence territoriale combinant revenu, emploi, pauvreté, éducation, santé, accès à l’eau, mobilité, connectivité numérique, qualité environnementale, investissement et participation citoyenne. L’objectif ne serait pas de classer les territoires de manière punitive, mais de mesurer les écarts et d’orienter les ressources en fonction des déficits réels.
Cette approche rejoindrait les recommandations de l’OCDE en faveur d’une meilleure utilisation des indicateurs territoriaux et d’une coordination renforcée entre niveaux de gouvernement (OECD, 2018). Elle permettrait également de donner une traduction concrète au principe de solidarité territoriale.
L’eau, le climat et l’équité territoriale
La question de l’eau illustre avec une particulière netteté la nécessité de l’égalité différenciée. Le Maroc ne peut appliquer une politique hydrique identique à toutes les régions. Les contraintes climatiques, la disponibilité des ressources, les systèmes agricoles, la croissance urbaine et les besoins économiques varient considérablement selon les territoires.
Une politique nationale de l’eau doit donc garantir un droit commun à l’accès à la ressource tout en différenciant les instruments d’intervention. Les territoires confrontés à une pénurie structurelle nécessitent des investissements spécifiques dans le dessalement, la réutilisation des eaux usées, l’efficience des réseaux, la modernisation de l’irrigation et la protection des nappes. Les zones montagneuses peuvent nécessiter d’autres solutions, fondées sur la restauration des bassins versants, la conservation des sols, la gestion communautaire et la protection des sources.
La différenciation devient ici une condition de l’égalité. Appliquer une politique uniforme dans des contextes écologiques différents conduirait paradoxalement à renforcer les inégalités. La durabilité territoriale doit donc être considérée comme une dimension constitutive de la justice.
Cette idée prolonge directement la notion de « diversité territoriale pour la durabilité » développée dans votre réflexion sur l’équité territoriale. La diversité n’est pas seulement une donnée culturelle ; elle peut constituer une condition de la résilience économique, écologique et sociale (Chtatou, 2021).
Vers un contrat territorial de convergence
L’égalité différenciée appelle finalement un nouveau contrat territorial. Celui-ci devrait établir une relation plus équilibrée entre l’État, les régions, les provinces, les communes, les entreprises, la société civile et les citoyens. Il ne s’agirait plus simplement de financer des projets isolés, mais de contractualiser des trajectoires de convergence.
Chaque territoire pourrait ainsi disposer d’un diagnostic partagé et d’un contrat pluriannuel définissant ses déficits prioritaires, ses ressources propres, ses objectifs de développement, les engagements financiers de l’État et des collectivités et les indicateurs de résultats. Les contrats entre niveaux de gouvernement peuvent précisément contribuer à clarifier les responsabilités et à améliorer la cohérence de l’action publique territoriale (OECD, 2023).
Une telle approche permettrait de sortir de deux logiques également problématiques : d’une part, la centralisation excessive qui traite les territoires comme de simples bénéficiaires de politiques décidées ailleurs ; d’autre part, une décentralisation sans solidarité qui risquerait d’accroître les écarts entre collectivités riches et pauvres.
L’État doit demeurer stratège. Mais un État stratège n’est pas un État qui décide tout. C’est un État qui fixe les objectifs nationaux, garantit les droits fondamentaux, organise la solidarité, corrige les déséquilibres et permet aux territoires de mobiliser leurs propres capacités.
C’est précisément le sens de l’idée d’un « Maroc des territoires » : les grands centres doivent continuer à jouer leur rôle de moteurs économiques, mais les petites villes, les campagnes, les montagnes, les oasis et les régions périphériques doivent disposer des moyens institutionnels, humains, financiers et infrastructurels leur permettant de valoriser leur propre potentiel (Chtatou, 2026).
De l’égalité des citoyens à l’égalité des possibilités
La finalité ultime de l’équité territoriale n’est cependant pas le territoire lui-même. Elle est le citoyen. Une politique territoriale n’a de sens que si elle améliore les possibilités réelles des personnes.
Cette distinction est essentielle. On peut construire une route sans créer une véritable mobilité sociale ; construire une école sans garantir une éducation de qualité ; installer un centre de santé sans assurer la présence durable de médecins ; développer une zone industrielle sans créer d’emplois accessibles à la population locale. Les indicateurs physiques sont nécessaires mais insuffisants. La véritable mesure de l’équité territoriale doit porter sur les capacités produites.
L’approche de Sen permet ici de revenir au cœur de la question : ce qui compte n’est pas seulement ce que les individus possèdent, mais ce qu’ils sont effectivement capables de faire et d’être (Sen, 1999). Une politique territoriale réussie est donc une politique qui transforme les ressources publiques en capacités individuelles et collectives.
Cette conception rejoint également l’idée défendue dans « Pour un Maroc pour tous » selon laquelle les disparités territoriales produisent un coût collectif parce qu’elles affaiblissent le sentiment d’appartenance, la confiance dans les institutions et la capacité des communautés à construire un avenir partagé (Chtatou, 2020).
La justice territoriale est donc aussi une question de cohésion nationale. Lorsqu’un citoyen a le sentiment que son territoire est durablement relégué, que ses enfants disposent de moins d’opportunités que ceux des grands centres et que l’État ne répond pas suffisamment à ses besoins, l’inégalité devient une expérience politique. Elle peut nourrir la frustration, l’exode, la défiance et le désengagement civique.
À l’inverse, lorsque le citoyen perçoit que son territoire est reconnu, que ses ressources sont valorisées et que les services publics sont accessibles, le territoire devient un espace d’appartenance plutôt qu’un espace de relégation.
Conclusion : de l’unité territoriale à la convergence territoriale
L’égalité différenciée offre ainsi une voie intermédiaire entre deux conceptions également insuffisantes de la justice territoriale. La première serait celle d’une uniformité administrative qui prétend traiter tous les territoires de manière identique malgré leurs différences objectives. La seconde serait celle d’un particularisme territorial qui risquerait de fragmenter l’espace national en territoires concurrents et inégalement dotés.
Entre ces deux extrêmes, l’équité territoriale propose un principe plus exigeant : garantir l’universalité des droits tout en différenciant les moyens de leur réalisation. L’État doit garantir l’égalité des citoyens, mais il doit accepter que les politiques nécessaires à cette égalité puissent varier selon les territoires. Le Rif ne doit pas être traité comme le Haut Atlas ; le Souss ne doit pas être administré selon les mêmes paramètres que l’Oriental ; les oasis du Sud-Est ne peuvent être pensées comme les plaines atlantiques. La différenciation n’est donc pas l’opposé de l’égalité : elle peut en être la condition.
Cette doctrine possède une longue généalogie dans la réflexion contemporaine sur le Maroc. « Pour un Maroc pour tous » avait placé l’égalité des individus, l’égalité des territoires, la reconnaissance de la différence et la durabilité au cœur d’une véritable éthique territoriale (Chtatou, 2020). « Pour une équité territoriale au Maroc » avait ensuite insisté sur les capacités locales, l’inclusion multi-niveaux, la flexibilité, la participation, le suivi et l’évaluation comme conditions de réalisation de cette équité (Chtatou, 2021). La réflexion sur le « Maroc des territoires » prolonge aujourd’hui cette trajectoire en proposant de passer d’une logique de concentration à une logique de convergence et d’autonomisation des capacités territoriales (Chtatou, 2026).
Le Maroc dispose désormais de nombreux éléments nécessaires à cette transformation : une Constitution qui reconnaît la solidarité territoriale, une régionalisation avancée, un Nouveau Modèle de Développement, des politiques publiques orientées vers la réduction des disparités et une expérience croissante de contractualisation entre niveaux de gouvernement. Mais ces instruments ne produiront une véritable justice territoriale que s’ils convergent vers une même finalité : réduire les écarts de possibilités entre citoyens.
La question ultime n’est donc pas de savoir si tous les territoires marocains deviendront semblables. Ils ne le deviendront jamais et ne devraient pas le devenir. La question est de savoir si les différences territoriales continueront à déterminer excessivement les possibilités de vie des citoyens.
Une société territorialement juste n’est pas une société sans différences. C’est une société dans laquelle la différence territoriale ne devient pas une condamnation sociale. C’est une société dans laquelle la montagne n’est pas synonyme d’enclavement, la ruralité de privation, la périphérie de marginalisation et la distance de renoncement. C’est une société dans laquelle chaque territoire peut contribuer à la richesse nationale à partir de ses propres ressources, tout en bénéficiant de la solidarité nationale lorsque ses capacités sont insuffisantes.
Le véritable horizon de l’équité territoriale au Maroc devrait donc être celui d’un État national fort, de régions capables, de villes dynamiques, de campagnes connectées, de montagnes intégrées, d’oasis résilientes et de citoyens égaux dans leurs droits comme dans leurs possibilités.
L’égalité différenciée ne constitue finalement pas une exception au principe d’égalité. Elle en représente la forme la plus substantielle : celle qui accepte la diversité des territoires pour mieux garantir l’universalité de la citoyenneté.
Références
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Rawls, J. (1999). A theory of justice (Rev. ed.). Harvard University Press. Stanford Encyclopedia of Philosophy – Rawls
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Mohamed Chtatou, Professeur d’université, consultant international en éducation et analyste politique pour la région MENA
